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Rendición de cuentas: Obligación legal y deber moral

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Juan Pablo Pozo Bahamonde

 La rendición de cuentas es un mecanismo relativamente nuevo. La Constitución de la República del Ecuador de 2008 la incorporó con el objetivo de crear una democracia donde la ciudadanía pueda realizar un control efectivo y sistemático a la gestión de las instituciones públicas.

En este marco, a partir del análisis de la norma y la doctrina jurídica, es fundamental aclarar los aspectos más esenciales de este mecanismo constitucional y legal, entre ellos, su conceptualización, sus características, sus objetivos, los sujetos obligados, los tipos y las materias así como las instituciones de control y supervisión.


Naturaleza jurídica de la rendición de cuentas

El Estado constitucional de derechos y justicia vigente desde la Constitución de 2008 estructura una democracia participativa y deliberativa en la cual la ciudadanía interviene, individual o colectivamente, tanto en la toma de decisiones como en la planificación y gestión de los asuntos de interés general añadiendo el control popular de las instituciones del Estado y sus representantes. Todo esto bajo los principios de autonomía, control popular, deliberación pública, igualdad, interculturalidad, respeto a la diferencia y solidaridad. El objetivo es la construcción permanente del poder ciudadano.

En este contexto, la Constitución de 2008 establece mecanismos de carácter normativo – institucional para materializar esta democracia participativa y deliberativa con el objetivo de tutelar los derechos constitucionales entre los que destacan:

  • fiscalizar los actos del poder público;
  • libre acceso a la información pública;
  • participar en los actos de interés público;
  • proyectos de iniciativa popular normativa;
  • revocar el mandato; y,
  • ser consultados.

Por otro lado, los mecanismos de carácter electoral también se constituyen en garantías sociales y se organizan a través de los instrumentos de las democracias representativa, directa y comunitaria, por intermedio de los cuales los ciudadanos ejercen su derecho del voto e inciden sobre decisiones de interés público tales como:

  • la elección de representante a cargos públicos (a nivel nacional y seccional);
  • el referéndum en los casos de enmienda o reforma constitucional;
  • la consulta popular sobre asuntos de interés público;
  • la consulta pre legislativa;
  • la consulta previa;
  • la iniciativa popular normativa; y,
  • la revocatoria de mandato.

Como indica Grijalva:

 Las garantías sociales son ejercidas por los propios titulares de los derechos ya sea mediante la participación directa o indirecta. Algunos ejemplos de la participación ciudadana en la definición y el ejercicio de los derechos constitucionales son las iniciativas ciudadanas de reforma constitucional y legal, los referendos y, en general, los mecanismos de democracia directa. El ejemplo clásico de participación indirecta esta dado en cambio por la intervención ciudadana en las elecciones de sus representantes a cargos públicos.[1]     

 Mientras que los mecanismos o garantías normativas-institucionales tienen como finalidad combatir a la corrupción, fiscalizar al poder público, mejorar la gestión pública, transparentar la información de las entidades estatales y tender puentes de diálogo entre Estado y la sociedad.

Al decir de Pisarello “establecen las responsabilidades del poder público respecto a la materialización de los derechos fundamentales, puesto que determina un contenido mínimo que define lo que los poderes públicos, sujetos a la Constitución, determinando lo que no pueden hacer ni lo que pueden dejar de hacer en relación con los derechos.”[2]

Haciendo un análisis sistemático de la Constitución de 2008 así como la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, podemos decir que ambos cuerpos jurídicos establecen como mecanismos o garantías normativas – institucionales tanto a la planificación participativa a nivel nacional y seccional como a asambleas, audiencias públicas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios, presupuestos participativos, silla vacía, veedurías y, precisamente, la rendición de cuentas.

 

Definición y características de la rendición de cuentas

 En consideración a los elementos anteriores, la rendición de cuentas constituye un mecanismo o garantía de carácter normativo – institucional que consiste en un proceso deliberado, interactivo, sistemático y universal a través del cual se informa y somete a la evaluación de la ciudadanía: la gestión y la administración de los recursos públicos no solamente de las entidades estatales sino también de las instituciones privadas que reciben fondos públicos, prestan un servicio público o realizan actividades de interés público.

Complementando esta idea, Peruzzotti define a la rendición de cuentas como “la construcción de estructuras de exigibilidad hacia las instituciones públicas desde la sociedad civil, esta vez desde los escenarios y canales institucionales apropiados generando una verdadera sinergia Estado – ciudadanía.”[3]

Es necesario señalar que la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, en su artículo 88, define a la rendición de cuentas como un derecho que tienen las ciudadanas y los ciudadanos, en forma individual o colectiva, comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, pueblos afroecuatoriano y montubio, y demás formas lícitas de organización, (para solicitar), una vez por año, la rendición de cuentas a las instituciones públicas o privadas que presten servicios públicos, manejen recursos públicos o desarrollen actividades de interés público… Esta norma, por tanto, plante una titularidad tanto individual como colectiva de este derecho que poseen tanto las personas naturales como los titulares de derecho colectivos.

En tal virtud, la rendición de cuentas posee las siguientes características esenciales:

  • constituye un acto de control o supervisión externo por parte de la ciudadanía que no forma parte del cuerpo sujeto a fiscalización;
  • es un intercambio o interacción bidireccional entre las entidad que rinde cuentas y la ciudadanía;
  • es de carácter informativo, explicativo y exigencia puesto que, a través de ella, la ciudadanía pregunta a la entidad que rinde cuentas que ha realizado. La misma explica las razones que motivan su gestión administrativa y, si es el caso, la ciudadanía reconoce lo correcto e indica los aspectos que tienen que ser mejorados;
  • es un proceso participativo, público, periódico, oportuno, claro, veraz, con información precisa y suficiente, y lenguaje asequible; y,
  • se realiza cada año de forma obligatoria y requiere de un organismo estatal que fije los procedimientos para su realización y su efectivo cumplimiento.

 

 

Objetivos de la rendición de cuentas

 Desde la doctrina jurídica y política, la rendición de cuentas busca conseguir potenciar una democracia participativa reduciendo la brecha entre Estado y ciudadanía; e, impulsado la ética dentro del quehacer público como la incidencia de las personas naturales y los sujetos de derechos colectivos sobre la gestión estatal. Como refiere O’Donnell “la rendición de cuentas entrega herramientas para que la ciudadanía ejerza control social y exija cuentas a las distintas funciones del Estado fortaleciendo el régimen democrático así como reforzando la acción conjunta de las autoridades y la ciudadanía.”[4]

Todos estos objetivos doctrinarios se plasmaron en el artículo 91 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, ellos son:

  • garantizar, a los mandantes, el acceso a la información de manera periódica y permanente con respecto a la gestión pública;
  • facilitar el ejercicio del derecho a ejecutar el control social de las acciones u omisiones del Gobierno, funcionarios o quienes manejen fondos públicos;
  • vigilar el cumplimiento de las políticas públicas; y,
  • prevenir y evitar la corrupción y el mal gobierno.

 

Sujetos, clases y materia de la rendición de cuentas

 Analizando tanto la Constitución de la República como la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, los sujetos obligados a rendir cuentas son, en general, las instituciones públicas aunque, también, son las entidades privadas que reúnen determinados requisitos como poseer financiamiento estatal, prestar un servicio público o desarrollar actividades de interés general. A partir de ello existen dos clases de rendiciones de cuentas:

  • una de carácter público – estatal; y,
  • otra de carácter social

La rendición de cuentas pública – estatal: el artículo 225 de la Constitución de la República y los artículos 88, 89 y 90 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana determinan que es aquella realizada por las máximas autoridades de los organismos y dependencia del Estado, sean electas o de libre remoción, que forman parte de las cinco funciones del Estado ecuatoriano (Ejecutiva, Legislativa, Judicia y Justicia Indígena, Electoral y de Transparencia y Control Social) así como las entidades que integran el régimen autónomo descentralizado (consejos provinciales, concejos municipales y juntas parroquiales rurales).

A más de ello dentro de la rendición de cuentas pública – estatal, también, están obligados a presentarla los representantes legales de los organismos y entidades creadas por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad estatal para la prestación de servicio públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado tanto en el nivel central como seccional.

La materia sobre la cual rinden cuentas las autoridades de las instituciones públicas varía una de otra. Los artículos 92 y 93 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana establece aspectos diferentes sobre los cuales deben rendir cuentas como los siguientes:

 

Rendición de Cuentas
Entidades del nivel político Entidades del nivel programático y operativo Funciones del Estado y entidades autónomas
Autoridades elegidas por votación popular dentro de las funciones Ejecutiva y Legislativa, así como dentro de los gobiernos autónomos descentralizados Máximas autoridades o directivos de los organismos y entidades que forman parte de las cinco funciones del Estado así como los representantes legales de las empresas públicas Autoridades de las funciones del Estado así como entidades públicas designadas en base a concursos públicos de merecimientos y oposición
Materia de la Rendición de Cuentas
1. Propuesta o plan de trabajo planteados formalmente antes de la campaña electoral;

2. Planes estratégicos, programas, proyectos y planes operativos anuales;

3. Presupuesto general y presupuesto participativo;

4. Propuestas y acciones de legislación, fiscalización y políticas públicas; o,

5. Propuestas y acciones sobre las delegaciones realizadas a nivel local, nacional e internacional.

1. Planes operativos anuales;

2. Presupuesto aprobado y ejecutado;

3. Contratación de obras y servicios;

4. Adquisición y enajenación de bienes; y,

5. Compromisos asumidos con la comunidad.

1. Cumplimiento de herramientas de planificación;

2. Planes de trabajo;

3. Ejecución de presupuesto;

5. Contratación de obras y servicios;

6. Cumplimiento de recomendaciones y pronunciamientos de la Función de Transparencia y Control Social así como de la Procuraduría General del Estado;

7. Compromisos asumidos con la comunidad.

 

 

La rendición de cuentas social: refiere a que todas las personas jurídicas de carácter privado que reciban financiamiento del Estado, presten un servicio público, desarrollen una actividad de interés público o sean medios de comunicación social están obligados a rendir cuentas cada año sobre su gestión en base a la obligación determinada en el artículo 83 numerales 8, 11 y 17 de la Constitución de la República que señala las siguientes obligaciones de los ecuatorianos y las ecuatorianas:

“8. Administrar honradamente y con apego irrestricto a la ley el patrimonio público, y denunciar y combatir los actos de corrupción.

 

  1. Asumir las funciones públicas como un servicio a la colectividad y rendir cuentas a la sociedad y a la autoridad de acuerdo con la ley.

 

  1. Participar en la vida política, cívica y comunitaria del país de manera honesta y transparente.”

 

Dentro de las personas jurídicas que reciben financiamiento estatal, la Constitución de la República, en su artículo 297, señala que “las instituciones y entidades que reciban o transfieran bienes o recursos públicos se someterán a las normas que las regulan y a los principios y procedimientos de transparencia, rendición de cuentas y control público.”

 

En este cuerpo normativo, también, se señala, como parte de esta clase de instituciones, a las organizaciones políticas, universidades y escuelas politécnicas privadas, entidades culturales, organizaciones deportivas, institutos, organizaciones; y, personas naturales o jurídicas que desarrollan investigación científica, innovación y desarrollo tecnológico así como saberes ancestrales. Ampliando esta enumeración, el artículo 3 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado expresa que las corporaciones, fundaciones, sociedades civiles, compañías mercantiles y otras entidades de derecho privado que reciban y administren recursos públicos deberán presentar un informe de rendición de cuentas de forma anual.


Entidades de supervisión y control del cumplimiento de la rendición de cuentas

El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social es una de las instituciones encargadas de monitorear el cumplimiento de la rendición de cuentas. Es la entidad estatal competente en atención del artículo 208 numeral 2 de la Constitución de la República:establecer mecanismos de rendición de cuentas de las instituciones y entidades del sector público y coadyuvar procesos de veeduría ciudadana y control social.”

En caso de incumplimiento de la obligación de presentar la rendición de cuentas, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social emitirá la queja respectiva a la Contraloría General del Estado para que inicie el proceso de investigación sobre la gestión de las autoridades obligadas.

Recapitulando, es fundamental mencionar que la rendición de cuentas, más que un procedimiento administrativo, es un mandato cívico, ético y moral. Informar es trasparentar. Por ello, la clave del trabajo responsable es la comunicación permanente sobre las actividades que realizamos y los recursos que administramos. Nuestras actuaciones como servidores públicos están sometidas a los análisis de las instituciones de control del estado; pero, sobre todo, el primero de nuestros fiscalizadores es la ciudadanía.

[1] Agustín Grijalva, Constitucionalismo en el Ecuador, Colección Pensamiento Jurídico Contemporáneo, Nº5 (Quito: Corte Constitucional del Ecuador, 2012), 244.
[2] Ibídem.
[3] Enrique Peruzzotti, Marco conceptual de la rendición de cuentas (Buenos Aires: Universidad Torcuato Di Tella, 2008), 12.
[4] Guillermo O’Donnell, “Accountability Horizontal”, en Revista La Política Nº 4 (Buenos Aires: Universidad de Palermo, 2004), 56.
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